作者不明 政府会议纪要的效力问题

政府会议纪要的效力问题
会议纪要是一种行政公文形式，根据中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号）第八条第（十五）项规定：“纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项。”会议纪要一般根据政府会议文件及其他有关材料整理而成，是用于记载、传达会议情况和议定事项的重要材料，具有为会议讨论事项提供依据和备忘的作用。下文将通过梳理最高人民法院和部分高级人民法院生效法律文书的裁判观点与现行法律法规、司法解释的规定，分析政府会议纪要的法律性质。
一无相对方的会议纪要可能构成单方允诺或行政允诺
实践中如果行政机关向不特定相对人发出了承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门（如下属财政部门）给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为[1]，则可根据该特定行为所承诺的利益是否关涉行政法上的权利义务关系区分为民法上的单方允诺或行政法上的行政允诺，如承诺向企业提供贷款、项目开发、建设用地、政府补助等一系列优惠政策，符合条件的相对人可据此请求行政机关履行承诺。此处可结合《担保法解释》第22条第1款进行理解：“第三人单方以书面形式向债权人出具担保书，债权人接受且未提出异议的，保证合同成立。”《担保法解释》将“单方出具担保书”这种形式纳入书面保证合同的范畴，解决《担保法》框架下债权人利益的保障与平衡问题。具体到政府在会议纪要中所做出的单方允诺或行政允诺，该内容为相关主体所接受，据此可以认定会议纪要中内容合法的部分应在该政府机关和当事人之间建立有效的民事或行政法律关系。相关案例见河北省高院(2020)冀行终106号：抚宁区政府已对上述会议内容正式作出抚政纪（2017）82号会议纪要，会议纪要内容已送达美海水产公司，且二上诉人未提交相反证据证明抚政纪（2017）82号会议纪要内容不真实的情况下，可以认定抚政纪（2017）82号会议纪要内容系北戴河管委会、留守营镇政府对美海水产公司相关补偿问题的行政允诺行为，一审判决依据会议纪要有关内容认定本案有关事实，确定北戴河管委会、留守营镇政府承担本案补偿责任。需要注意的是，对于无相对人的会议纪要而言，还要求相对人经过合法外化途径所知晓，具体而言，政府会议纪要内容涉及行政法相关要素，需要区分政府内部行为和外部行为来确定该会议纪要是否已经通过合法途径外化而成为相对人所接受的会议纪要。最高人民法院（2019）最高法行申370号案例中所提及的“包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力。”
二有相对方的会议纪要可能构成民事合同或行政协议
1、民事合同一般来看，只有直接涉及民事主体权利义务内容并且不涉及行政法上权利义务关系的会议纪要，才有可能直接影响到相关当事人的法律地位，进而对所涉主体产生民事法律效力。会议纪要形成的内容需系相关主体真实意思表示合致的结果或为其所接受，关于会议纪要内容是相关主体意思表示合致而形成的文件。此时，会议纪要作为意思表示的载体，其内容系各方意思表示一致的结果，自会议纪要内容所涉各方意思表示达成一致时，开始对各方产生效力。对于会议纪要而言，由于其形式的特殊性，双方真实合意的判断还需要把握如下要求：真实意思表示应满足从形式外观上可判断所涉主体对会议纪要内容的认可，通常方式为在会议纪要上签章。对于在会议纪要签到表上签章的行为，因不具有效果意思，而不能据此认定“签到表示参会”等同于“签到表示认可会议全部议题或内容”，亦不能仅以签到表作为会议纪要的附件，而当然认为“一经签到即表示对会议纪要内容的全部认可”，而应当以会议纪要所涉主体在纪要上的签章行为作为其对相关内容认可的直接意思表示。相关案例可参考最高人民法院（2019）最高法民终845号，最高法院认为金沙置业在一审期间提交了三份会议签到表及会议纪要，因会议纪要没有华北建设的参会人员签字，所以法院对会议纪要的内容并不采信，但由于签到表上有会议的名称，华北建设在一审时亦认可其派员去开“和结算有关的会议”，故法院认为两公司曾就案涉工程结算问题进行过协商。此时，法院并不认可会议纪要对当事双方的效力，但签到表可从侧面佐证双方曾就争议问题进行协商。2、行政协议行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议兼具合意性与行政性，一方面需要双方当事人协商一致达成合意，另一方面行政主体在履行、变更和解除行政协议时涉及明显的行政法上的权利义务关系及行政优益权。根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，下称《规定》）：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理:（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议[2]；（六）其他行政协议。”如果政府会议纪要内容涉及上述六种被认定为行政协议的内容，或会议纪要议定事项涉及行政法上的权利义务关系，则很有可能按照行政协议的相关规定进行处理。如与PPP项目相关的协议可能被认为是PPP项目协议群中的一项，而与此相关的会议纪要也存在被认定为行政协议的可能。关于行政协议的效力问题，《规定》第十二条：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以根据民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”首先，行政协议的效力问题可以参照民事法律规范进行认定，主要是合同的内容，即行政协议应当遵照民事合同效力要件，包括双方主体的民事行为能力、真实有效的意思表示合意以及不违反法律法规的强制性规定等；其次，《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”此处参照行政行为无效对行政协议的效力做出了规制，即行政协议的效力也应该考虑行政行为的合法性，行政行为的违法对行政协议的效力造成了减损。一般而言，行政行为违反法律规范导致行政协议无效包括以下几种情形：行政机关无职权或超越职权、行政协议内容违反法律、法规的规定、按照性质不得订立行政协议的、其他重大且明显违法的情形。再次，根据《行政诉讼法》第七十四条的特殊规定，可以确认行政机关违法行为，但无需宣告无效。最高法院行政审判庭认为，在审查行政协议的过程中，如果宣告无效会导致国家利益、社会公共利益造成重大损害，或者违法情节轻微的行政协议，则从维护信赖利益保护的原则出发，应当继续赋予行政协议效力。相关案例可参考最高人民法院(2019)最高法行申3102号，临港经济管委会系安吉县人民政府以规范性文件的形式设立并赋予相应职权的机构，其不具有独立承担法律责任的能力，无权以自己的名义对外实施行政行为，虽然安吉县政府追认其签署协议的效力，但并不能改变临港管委会签署案涉补偿协议行为违法的事实。但是协议双方基于真实的意思表示自愿履行完成了协议内容也并未损害当事人的合法权益，并在事后得到了县政府的追认，虽然临港管委会的行为违反行政法，但是协议效力应予保留。 
[1]行政允诺相关判定标准参见湖南高院（2016）湘行再21号及章剑生：行政允诺的认定及其裁判方式，《交大法学》，2017年第5期。
[2]此处“符合本规定第一条规定”的限制性规定存在争议，根据最高人民法院行政审判庭对此条文的理解：“在司法实践中考虑到公私合作协议是一个协议群，确实还有个别协议虽然具有公益性质，但属于民事主体之间签订的民事合同。在与立法机关进行工作沟通过程中，法工委认为，为了准确界定该类协议，可以增加‘符合本规定第一条规定’的定语，我们采纳了这一意见并作了相应调整。”参见最高人民法院行政审判庭编著，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社，2020年6月，P51。